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刘振宇:一个村规民约中的法治中国

2017-10-14 20:46:01 作者:刘振宇 来源:民间法 浏览次数:0 网友评论 0

法治中国建设,离不开农村的法治建设;而农村的法治建设,则绕不开村规民约。

作者简介

 刘振宇,法学博士,198512月出生,上海师范大学哲学与政法学院讲师,马克思主义理论博士后,主要研究方向为社会治理理论、权利理论。

 

法治中国建设,离不开农村的法治建设;而农村的法治建设,则绕不开村规民约。

一、村规民约的名实之辩

 

早在1987年,村规民约便作为一个整体语词写入《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》之中。而后,无论是1998年的《中华人民共和国村民委员会组织法》,还是2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》都保留了这一语词。这表明,村规民约不是简单的日常语言,而是法言法语的组成部分。

不过,这只是一种形式上的法言法语,因为法律规范并没有明确村规民约的概念。不仅法律条文未曾定义,而且,法律解释(主要是司法解释)也没有予以定义。这就意味着,关于村规民约的理解只能借助日常生活而非规范世界来加以描述。

日常生活中,对于村规民约,存在三种理解方式,分别是形式主义的理解方式、因袭主义的理解方式和功能主义的理解方式。

形式主义的理解,是最为直观的理解方式,其描述方式为:“‘村规民约是名为村规民约的文本中包含的规范。鉴于村规民约是法律文件上的概括性说法,因此,在这一整体语词尚未出现之前,凡是带有的文本,也符合形式主义的描述。

因袭主义的理解,在形式主义的理解上更进一步,其描述方式为:“‘村规民约是村民在日常生活中形成的惯习性行为规范。鉴于村规民约并非在这一词作为整体语词写入法律规范中才在日常生活中出现,因此,也就存在着并不以文本作为载体而通过口耳相传的行为规范,只不过,这一规范不是单纯的个人习惯,而是村民整体的惯习。

功能主义的理解,比之因袭主义的理解还要宽泛,其描述方式为:“‘村规民约是约束村民日常生活行为的规范。如果说因袭主义只是考虑了过去的影响,那么功能主义则不仅考虑过去的影响,同时也考虑现在的影响以及可能的未来影响。它所意指的,只是约束性的行为规范,而无论这一规范是来自于过去的惯习还是时下的规定。而一旦曾经的惯习在当下已经不再具有约束力,那么也就不再将这一规范列入村规民约之中。

无论是哪一种理解方式,因为法律已经明确规定村规民约不得与宪法、法律、法规相抵触,所以村规民约中的行为规范就不包括《中华人民共和国立法法》所涉及的相关规范。同时,因为依照法律规定,村规民约和自治章程并列设置,所以,无论哪一种理解方式也都不包括自治章程。这便是村规民约的边界。

然而,第一种边界便于确定,但第二种边界却可能存在着模糊。因为自治章程和村规民约一样,是村民自治的产物,而且同样只是形式上的法言法语,其实质内容同样需要借助日常生活来加以理解。这就意味着,如果按照因袭主义和功能主义的理解方式,就必须为二者预设一种本质主义的理解方式才能加以区分,但本质主义的理解方式与多元社会之间的张力必然存在,这将使相关研究更加复杂。因此,在法治中国的背景下,作为法律规范已经给定的村规民约语词之一,在农村拥有明确的以村规民约为名的规范性文件的前提下,形式主义的理解方式是唯一的理解方式。

二、一个农村里的村规民约

 

ABC村,位于B镇南端,处在两省交界之地,区域面积3.2平方公里,耕地面积近2900亩,共有14个村民小组,总户数400余户,总人数1400余人。

C村是一个自然生态村,经济以农业为主,除了粮食生产之外,还有黄桃300亩、葡萄60亩。在科技兴农、科技扶贫的引导下,C村近年来引进了优质水稻、水蜜桃、生梨、葡萄等新品种,改良了黄桃栽培的技术,获得国家级、省部级科研立项若干。与此同时,C村的工业和养殖业也有相当的基础。工业方面,既有实业型企业,也有注册型企业,其中实业型企业涉及箱包、印花、成衣印染、玻璃拉丝等;养殖业方面,主要是家猪饲养,以及精养虾塘和精养鱼塘100余亩。

这是2010年以来,C村的简况。

之所以选取2010年作为时间起点,是因为《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称村委会组织法)于2010年加以修订。在这一修订中,针对村规民约,有两条新的规定。一是新增第10村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策,遵守并组织实施村民自治章程、村规民约,意味着村委会有了遵守并组织村规民约的责任,尽管依然是可以制定和修改,但却需要致力于村规民约的规范化,即在条件允许的情况下,将村规民约落实到文本之上;二是1998年版本第20条转化为第27条的同时,新增一款村民自治章程、村规民约……违反前款规定的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正,意味着村规民约的内容如果违反了宪法、法律、法规、国家政策或者侵犯了村民权利,必须予以更改,这一更改不仅可以借助司法手段,而且可以借行政手段。因此,从20101028日起,中国的行政村必将存在着属于自身的村规民约,而在此之前既存的村规民约中与法律规范相违背之处也必将得以修正。

根据村委会组织法,村民委员会的选举是三年举行一次。C村在2009年进行了一次换届选取,彼时村委会组织法尚且修订;修订后的第一次选举是2012年,同年,村民代表会议便通过了《C村村规民约》。该村规民约共14条,以树立和坚持社会主义荣辱观,热爱中国共产党,热爱社会主义、热爱集体开始,以参加新农村建设,积极拥护和支持政府对新农村建设规划,做到认清形势、顾全大局,为新农村建设和构建和谐社会添砖加瓦作结,涉及村党委、经济、土地、妇孺老幼、环境卫生等诸多方面。这次村民代表会议还通过了四个文件,分别是《C村村民公约》、《C村村民人口与计划生育公约》、《C村村容和环境卫生管理规定》和《C村关于移风易俗的有关规定》。尽管从形式名称上,这四个规范性文件并非村规民约,但依然可归于村规民约之列,因为即便是按照形式主义的理解,规定也是一种公约也是一种。它们是《C村村规民约》在不同的领域的细化,比如《C村村民人口与计划生育公约》对应《C村村规民约》第7条,《C村关于移风易俗的有关规定》对应第9条,《C村村容和环境卫生管理规定》对应第11条。由此,C村的村规民约规范体系初具规模。

2015111日,C村又通过了《BC村村规民约》,它不仅替代了《C村村规民约》,成为了现行有效的村规民约,而且,也废止了《C村村民公约》。不过,鉴于促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督这一深化改革的决定公布于2013年,法治中国建设的全面推进起始于2014年,这就意味着,在法治中国实践的最初阶段,在农村基层自治法治化的基础阶段,《C村村规民约》和《C村村民公约》发挥着作用。因此,C村的法治中国建设的完整实践就不能将这二者排除在外。

简言之,依照形式主义的理解,C村有效运行过的村规民约数量为6。以201511月为分界,这六个文件形成了前后两个结构上类似但内容上有所差异的C村村民行为规范体系。

三、村规民约中的法律制度

 

村委会组织法第27条明确规定村规民约不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。这是一条禁止性规范。而C村的村规民约表明,村规民约不只是不违反这一禁止性规范,而且,还将一些国家法律制度中的规范引入其中。

(一)村规民约中的法律文件

作为村民自治的行为规范,村规民约并不必然与法律文件相关。比如,《C村村规民约》第1树立和建议色会主义荣辱观,热爱中国共产党,热爱社会主义、热爱集体,倾向于一种政治宣传。又如,第8敬老爱幼,家庭团结邻居和睦,则是道德规范的体现。但是,在法治中国建设的背景下,在村委会组织法第27条的规范下,村规民约不可避免地和法律文件产生关联,而且,这一关联并不是小概率的偶然关联。

1.明示的法律文件

有四个法律文件的名称直接出现在C村村规民约中,分别是《C村村规民约》第7条规定:坚决执行《兵役法》和《婚姻法》……”以及《C村村民人口与计划生育公约》第1条规定:公约按《人口与计划生育法》、《村民委员会组织法》有关章节制定……”

兵役法、婚姻法和人口与计划生育法,可以归在一起,因为在《C村村规民约》第7条的规定中,计划生育四个字紧贴在兵役法和婚姻法之后,只是没有采用《人口与计划生育法》这一表达模式。如此规定,就是强调这三个法律的重要性。

而对计划生育的单独处理,则是因为与前两者相比,人口与计划生育法的实施不是简单的坚决执行问题,同时也是精致执行的问题。兵役法第3条规定了中华人民共和国公民服兵役的义务,因此,对于村民来说,只能被动服从,具体的操作,悉数参照兵役法即可。婚姻法的规定,主要是男女双方的自愿行为,而且相关法律及相关解释的规定越发详尽。这两条法律的精致化,并不需要村规民约。而人口与计划生育法,则缺乏类似的实施细则,毕竟,国家权力对这一问题的介入是近几十年的事情,面对农村地区不同的生育风俗,除了数量指标的计划规定之外,如何落实则全然取决于基层政权和村委会的运作,这就为单独设立规范性文件提供了空间。

至于村委会组织法的地位,则无需赘述。在村规民约面前的村委会组织法,类似于法律面前的宪法,拥有着超然的地位。尤其是在村规民约的文本制定中,村委会组织法所列法律程序更是务必遵守的法律规范。这也是为何《C村村规民约》并不需要强调是按照村委会组织法的相关规定制定,而《C村村民人口与计划生育公约》一定要强调这一点:前者的名称就是村规民约,是村委会组织法赋予村民会议的权利;而后者的名称并非村规民约,而是公约,有必要重新强调这一制定程序的合法性。

2.暗含的法律文件

除了明示的法律文件,C村村规民约的字里行间,还暗示着其他法律文件。《C村村规民约》很好地体现了这一点。

其中,涉及刑法、行政法的规范,诸如,第5条规定:严禁赌博、盗窃等违法犯罪行为;第10条规定:制止淫秽书籍、画报及录像的出现。刑法和行政法的衔接,以及相关违反的判断,取决于理论的进一步探讨。对于村规民约来说,它所针对的只是具体的行为。因为村委会作为基层自治组织,并没有相应的行政处罚权,一旦出现此类事项,初步的裁量权是有出警的公安机关负责掌控。因此,在此不做具体的区分。

以民法、行政法作为后盾的规范,比如,第6条规定:保护土地资源,住房建设或动迁服从村镇建设统一规划,严禁在承包田上任意挖掘取土。”C村的土地,主要用于耕种,另有部分为鱼虾养殖,并没有证据表明C村土地下面拥有矿产资源,因此,这里就不涉及矿产资源法,主要涉及民法通则、物权法、侵权责任法和土地管理法等。

而第8条规定:依法保护妇女、儿童及老年人的合法权益,则是针对特殊主体的规范,其暗示着指向这些特殊主体的法律法规。最为明显的法律是妇女儿童权益保护法和老年人权益保障法,而其他部门法中涉及到这三类特殊主体的法律规范也被依法合法两个词语涵盖其中。

而《C村村容和环境卫生管理规定》和《C村关于移风易俗的有关规定》中也同样暗示着特定的法律规范。前者第2不准乱搭建、乱摆设、有碍村容,违者除责令请除外,还要根据上级有关规定进行处罚上级有关规定的背后是城乡规划法的影子;后者第5对巫婆、神汉的迷信活动以及僧人、道人等非法宗教活动,要给予坚决取缔制止,决不姑息迁就,而非法必然与合法相对应,其判断来自于宗教法。

(二)村规民约中的适法机制

村委会组织法第27条,在赋予村规民约自治度的同时,也为其限定了法律的红线。因此,除了在实体内容方面引入法律规范之外,村规民约在操作机制上也与法律相协调。虽然涉及此类协调的规范在数量上十分有限,但在实践操作中却意义非凡。

1.村规民约中的他治机制

他治,意指村规民约中的相关规范,不是指向村委会,而是指向其他主体。农村的基层自治,虽然是自治,但毕竟是置于整个中国国家治理中的自治。这便是《C村村规民约》第3条点明的:正确处理国家、集体、个人三者关系。

首先,是与国家相关的他治机制。国家的他治,有两种途径。一是村所在市镇的政府机关。《C村村规民约》第12条明确规定村民要积极拥护和支持政府对新农村建设规划。政府,即便是基层的乡镇政府,也是具有国家属性的行政机关,所行使的权力也是国家权力。二是村党委,《C村村规民约》第2条要求村民自觉接受村党组织的领导C村的所有规章制度,都是以村两委的名义发布的。中国共产党作为中国的执政党,以及下级服从上级、全党服从中央的原则,使得村党委的他治带有了国家属性。

其次,是与集体相关的他治机制。因为土地集体所有制的存在,所以集体不仅仅是简单的若干个人的集合,而是具有经济属性的实体。村民小组便是这样一个集体,因此,《C村村容和环境卫生管理规定》第1条才规定实行村民小组三包(包卫生、包绿化、包秩序)责任制。而根据村委会组织法,村委会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产;尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。这就表明,村委会、集体经济组织在给定情形中,也对村民进行着他治。

最后,是与个人相关的他治机制。如同农村的集体具有经济属性一样,农民本身也具有经济属性,它不仅是一种身份(或户口),而且是一种职业、一种阶层。因此,一个农民在个人层面同样接受着他治。《C村村规民约》第2条规定:积极参加村务活动,执行村民会议和村民代表会议的决定。村民会议是每个村民以个体的身份参与其中的,此时并不存在他治。不过,根据村委会组织法第25条规定,村民会议可以授权村民代表会议决定事项。C村虽然地理面积不大,但因中青壮年劳力多前往A市市区务工,导致村民居住分散,因此,基本上村内事项皆由村民代表会议表决,进而变成了他治。

2.村规民约中的自治机制

尽管在村规民约中,与其他主体相关的他治机制数量众多,但作为自治规范,自治规范是不可或缺的。作为村民自治组织,村委会为自身行动设计的机制,就是自治机制的代表。与只言片语的他治机制相比,自治机制详细得多。这一机制的主体由两部分组成:村委会职责和村委会权限。二者都占了《C村村民人口与计划生育公约》和《C村关于移风易俗的有关规定》近70%的篇幅。

村委会的职责,归纳为两个字,便是服务。《C村村民人口与计划生育公约》第2条指出,村委会和村民计划生育自治委员会要为村民搞好四项服务,包括人口和计划生育的知识宣传教育服务、落实计划生育政策法规和奖励的服务、与生育相关的技术服务、帮助特困家庭的服务等。《C村关于移风易俗的有关规定》第2条同样明确,在做好丧事简办宣传教育工作的同时,要正确引导,加强服务。鉴于《C村村民人口与计划生育公约》第1条强调该公约的合法律性,《C村关于移风易俗的有关规定》第1条是组建专门的丧事简办理事会,因此,两个村规民约的第2条才是主体部分的开端。而这两个开端,都突出了服务二字。

而如何提供服务,则涉及到村委会的权限。C村的机制很简单,奖惩而已。鉴于村委会的职责是服务,因此,奖励为主。依照《C村村民人口与计划生育公约》第4条的规定,实行计划生育的独生子女家庭的子女考上大学,村委会一次性发放奖金600元;依照《C村关于移风易俗的有关规定》第3条的规定,丧户不搞封建迷信活动,村委会派专人播放哀乐,支付慰问金1000元,花圈费、车辆费300元。奖励的方法,形成了一种正向激励机制,使得村规民约既符合村委会组织法第27条的禁止性规范,又利于国家政策的落实。但是,惩罚也是必要的。比如,《C村村民人口与计划生育公约》第5条规定,违反者不得评为先进与模范,家庭不得评为文明家庭,不享受村里的优惠奖励。

四、村规民约中的法治文化

 

法治文化的解读有很多种,但共识是,这一概念中包括着自觉守法、用法等行为方式和民主、人权、平等、自由、正义、公平等价值。C村的村规民约也将这些法治文化融入其中。

(一)村规民约中的法治观念文化

村规民约虽然会援引法律制度,但作为村民自治形成的行为规范,它并不是由立法法确立的法律规范体系中的组成部分,不过,这并不妨碍村规民约中包蕴法治观念文化。

村规民约与法律制度的衔接便是用法观念的体现,除此之外,C村的村规民约中至少还体现了三种法治观念,即守法文化、权利文化和程序文化。

    1.守法文化

守法观念和用法观念,各有侧重。用法,是指借助法律的力量;守法,则是指遵守法律的规定。法治,除了运用法律,也离不开对法律的遵守。

C村村规民约》一共14条,字共出现10次,集中出现的条款中,都有守法一词,分别为第4遵纪守法,合法经营和第5学法、知法、守法,增强法制观念。如果说,前者只涉及经济行为,所涉及的守法观念,也是遵守民法的平等、自愿、互利、诚信这些观念;那么,后者则扩展到了与村内社会秩序相关的所有事项,这里不仅有爱护公物、禁止赌博和盗窃这些由法律规定的事项,还有水电的管理条例遵守。水电管理条例的出现,将这一法制观念扩展到了公共服务所指向的生活领域中去。于是,这里就不再是字面上的守法观念,而是包含了更为更为广泛的守规观念,比如,《C村村民公约》就以村民公约同遵守作为结尾。

另有第7坚决执行《兵役法》和《婚姻法》和第8依法保护妇女、儿童及老年人的合法权益。这两条并未使用守法一词,属于用法范畴,但用法观念本身就和守法观念相关。前者中坚决执行意味着兵役法和婚姻法是兵役活动和婚姻行为的唯一评判标准,没有预留弹性空间,用这种强有力的表达方式来增加村民遵守这两部法律的紧迫性;后者中的依法本身就是守法观念的体现,何况后面还跟了合法二字。

此外,作为《C村村规民约》意欲表达的首重观念,第1树立和坚持社会主义荣辱观中虽然没有字,却同样传递着守法观念,因为社会主义荣辱观之一便是以遵纪守法为荣、以违法乱纪为耻。而后面诸就是对这一遵纪守法的具象化。

而《C村村民公约》和《BC村村规民约》则直接将守法作为首重观念,两个文件的开篇全然一致,那便是遵纪守法为本份

    2.权利文化

法律规范以权利义务为主要内容,因此,权利观念和法治观念息息相关。作为现代法治后发国家的中国,尤其是作为中国法治建设后发地域的农村,权利观念的萌发引人关注。

如果说《C村村规民约》第8条的规定——“保护妇女、儿童及老年人的合法权益只是泛泛提及权利,那么《C村村民人口与计划生育公约》第3条则丰富许多。该条下设权利条款4项,权利(权)出现5次,涉及权利6种,分别是关于避孕节育措施的知情权、获取优生优育、生殖健康、技术指导服务的权利、享受独生子女奖励的权利、免费享受计划生育技术服务的权利、针对计划生育村民自治工作的监督权和相关的工作的建议权。

因为这一公约是依照人口与计划生育法有关章节制定,所以相关内容基本与法律有所关联。比如,知情权对应人口与计划生育法第19条第2款,获取技术服务权对应第21条第1款,享受奖励权对应第27条第2款。然而,二者比照可以发现,法律规范中并没有权利二字,村规民约完全照搬法律规范的说辞也并不无不妥之处,可是,C村的村规民约并没有这样做,反而将权利二字包含其中,形成了表达方式的转换。这一转换体现了权利话语在C村日常交往中的地位,因为村规民约是经由村民代表会议通过,如果村民代表没有权利意识,这一语词也不会为人所接受。

与此同时,监督权和建议权则是对村委会组织法相关条款表述的转化,它既体现了村规民约的自治特征,也意味着权利观念不仅涉及利益层面,还涉及程序层面。

3.程序文化

权利观念已经涉及到了程序层面,而程序观念在C村村规民约中的体现,不仅仅和权利相关。《C村关于移风易俗的有关规定》便是很好的例证。这一村规民约的第1条便是建立组织。而其中的重点在于,它不仅设立了丧事简办理事会,而且确立了村组二级信息网络,形成了村级组织和村民小组长的信息联动程序。这是信息摄入。然后,在此基础上,第2条明确了丧事简办与文明新风户星级家庭、五好文明家庭评选考核相结合的程序。这是信息评价。进而,便是第3条,奖励程序。丧事简办的奖励不是一次性的,而是分阶段的,这本身就具有了程序的意味:丧事结束后奖励800元,五七结束后如考察合格再奖励500元。移风易俗的推进,每一步都是按照程序进行,有章可循。

而最为重要的程序观念,莫过于所有的村规民约标题下面,都标注着“XXXXXX日村民代表会议通过,这意味着,C村所有村规民约的发布都是符合程序的。

(二)村规民约中的法治建设文化

尽管村规民约无法直接体现法治制度文化,但村规民约作为一种规范,其又与法律规范体系有大量衔接之处。这就意味着,尽管村规民约中没有形成法治制度和法治观念互动意义上的法治文化,但却形成了一种类似于此的互动关系。在这一关系中,体现了村规民约特有的法治建设文化。

1.道德和法律的结合

法治中国建设,必须坚持坚持依法治国和以德治国相结合的原则。这意味着,尽管法治文化和德治文化是两种不同类型的文化,但法治文化并不必然排斥德治建设,德治文化也不必然排斥法治建设。而C村的村规民约,就是法治建设和德治建设相结合的产物。

201511月前,这种结合分别体现在《C村村规民约》和《C村村民公约》中。

在《C村村规民约》中,既有在同一条款中同时体现道德规范和法律规范的情况存在,比如,第8条优先倡导敬老爱幼,家庭团结,邻居和睦,而后才是依法保护妇女、儿童及老年人的合法权益,道德规范成为了法律规范的先导;第10条指引村民树立健康的业余精神活动,弘扬凝聚力工程,制止淫秽书刊、画报及录像的出现,同样是将道德规范置于前台,法律规范隐藏其后。也有单纯明示道德规范的条款,比如,第9学习科学文化,提倡移风易俗,反对封建迷信、铺张浪费及其他不文明行为,树立良好的社会风尚和第11管好粪便、垃圾,讲究卫生,美华、绿化环境,维护村容、村貌整洁都是关于道德规范的规定。

而在11行《C村村民公约》中,直接体现道德规范的就有8行,分别是:垃圾处置袋装化,宅前屋后绿净美,关于卫生方面的道德规范;禁止秸秆田里焚,环境保护记心头,关于环境方面的道德规范;河道畅通水流请,公用设施齐维护,关于公共利益的道德规范;邻里团结想互助,扶贫帮困献爱心敬老爱幼传美德,家庭和睦填温馨,关于待人接物的道德规范;婚育新风吹百家,教育子女有责任,关于教育活动的道德规范;赌博行为要严禁,崇尚科学反迷信,关于移风易俗的道德规范;见义勇为扬正气,四防安全响警钟,关于见义勇为的道德规范。此外,一头一尾的言行举止讲文明处处文明万事兴中对文明的推崇,间接和道德规范相关,因为在中国的广大农村的日常用语中,一个文明的人一个有道德的人基本上是等同表达方式。因此,《C村村规民约》唯一和道德不相关的一行是农业结构常调整,科技兴农家家富,属于纯粹的技术手段。

很明显,《C村村规民约》中涉及的4种道德规范都被《C村村民公约》涵盖,这不仅构成了资源上的浪费,也提升了村民认知村规民约的成本,因此,201511月《BC村村规民约》出台,整合了《C村村规民约》和《C村村民公约》的内容,进一步推动C村德治和法治相结合的法治文化建设。

2.自治和法治的边界

村规民约,虽然由村民(代表)会议通过,体现着村民的自治意志,但这一民主程序并不能够侵犯法律的禁止性条款,因此,村规民约在维护基层农村秩序的时候,就需要小心拿捏自治和法治的边界。这也是为何村规民约所体现出的自治机制,主要以奖励为主,惩罚为辅。

然而,例外总是存在的。C村的这一例外便是《C村村容和环境卫生管理规定》。它的第5条是一个明显与财产相关的惩罚性规范:村民住户要设置卫生间,一定要做好三格标准化粪池,不能直排,一经发现直排,处罚100元以上。这一惩罚性规范,由村委会解释并组织实施。

此处,呈现出了一种可能的冲突:一方面,根据村委会组织法第27条第2款,村规民约不得有侵犯村民的合法财产权利的内容;另一方面,根据村委会组织法第8条第2款,村委会要引导村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。这就意味着,村委会有保护和改善生态环境的责任的责任,但实施罚款却无法可依,甚至可能与法相悖,更何况,即便罚款行为本身不违反法律规范,“100元以上这一上不封顶的措辞本身就容易成为侵犯财产的缘由。简言之,仅就这一条规定而论,它的适法性非常可疑。

不过,如果全面审查,就会发现,C村的村规民约在自治和法治的边界上拿捏得比较准确,因为在组织实施后面还有一句:望各村民住户遵守执行。一个字表明,这一规定并非强制性的。C村村委会某委员也表示,如果直排的村民住户不接受处罚,他们也只能放任其行为。在这种情形下,也可以将这一惩罚性规定认为是引导的一种体现,其也就符合自治的范畴。

当然,无论这一规定如何定性,都标志着村民自治和法治建设边界的确立依赖于村规民约和法律规范的双向互动。

五、村规民约的法治功能

 

作为农村村民行使自治权力的规范体现,村规民约小心地把握着自治和法治的界限,在法治中国建设中,具有其独特的功能。

(一)反映基层生态

村规民约引入了法律制度,蕴含了法律文化,已如前所述。然而,同样需要明确的是,村规民约只是引入了有限的法律制度,蕴含了初步的法律文化。

以部门法为例,C村的村规民约涉及刑法、民法、行政法甚至环境保护法,但是,却没有涉及宪法。宪法,作为法律规范体系的核心,其重要作用不言而喻,124日曾经只是宪法日而后才演变为法制宣传日,与此同时,村委会组织法中也有村规民约不得违反宪法的相关规定,可这些都没有令宪法在文本上和村规民约发生丝毫的关联。同样是C村的村规民约,以涉及的特殊主体为例,妇女、儿童、老人都有强调,但是,却没有触及残疾人的话题。从弱势群体保障的角度来说,老弱病残孕,残疾人和老人、儿童、孕妇一样,是一个无法回避的特殊主体。

在法治文化层面,村规民约中能够体现用法文化、守法文化、权利文化和程序文化这四个方面已属不易,似乎很难进一步苛求。不过,除了在经济交往活动中点明平等、自愿、互利、讲究信用之外,并未将平等、自由作为一般性的价值来考虑,不能不说是一种遗憾,也表明与德治文化相比,村规民约的法治文化因素尚有进一步提高的空间。

这样的情形就涉及到,作为一种自治的行为规范,村规民约为什么选择这些法律制度和法律文化,而不选择其他的法律制度和法治文化,尤其是其他的法律制度和法治文化可能在法治建设中作用更大的时候。

答案,就是C村的基层社会生态决定了这一选择。

三个单行村规民约——C村村民人口与计划生育公约》、《C村村容和环境卫生管理规定》和《C村关于移风易俗的有关规定》——所规定的内容,是C村一直以来尝试解决并且有能力在短期内取得良好突破的事项。因此,尽管《C村村容和环境卫生管理规定》中的处罚性条款涉嫌与法律规范相冲突,但并不妨碍这一规范被村民代表会议通过,毕竟,它们不仅仅是一个村民的个人问题或者村委会自身运作的问题,而是和村里的每一个人都息息相关的问题。

而《C村村规民约》中涉及的法律规范的相关事项,则是出于维护村里日常生活秩序的需要。因此,其中才会强调赌博、盗窃等违法行为,才会强调禁止淫秽书刊、画报及录像的出现,而不涉及杀人、放火、卖淫等行为。在C村的村民看来,前面这些行为是他们在日常生活中时常会遇到并且为之困扰的问题,而后面这些行为虽然更加恶劣,但近年来却未曾在村里面出现过。与之类似,只在经济交往中强调平等、自愿,是因为在村民的日常生活中,经济交往活动中的不平等和不自愿尤其令人无法忍受,所以即便法律上已经有所规定,仍然需要在村规民约中再度强调。但这一强调,是一种感性的认识,因此也就无法将它上升到类似民事行为原则性规范的位置。

至于残疾人的保护问题,在《C村村规民约》确实没有涉及,但是,这一问题很快引发了重视,等到2015年,《BC村村规民约》公布的时候,残疾人群体,作为贫困群体的一部分,被扶贫帮困献爱心条款包含其中。这当然也是基于C村农业自然生态村的社会基础,缺乏完整技能能力的残疾人在农业生产上的劣势使他们陷入了贫困的境地,于是采取经济保障的方式而非规范保障的方式来予以救助。

简言之,村规民约中涉及法律规范的事项,是农村法治建设的重点事项。这些重点事项会随着农村法治建设的进程而有所改变,这就是村委会组织法第27条赋予村民会议修改村规民约的原因,毕竟只有此间的村民才最为清楚此时此地哪些事项最需要借助法律的力量来予以规范,而这些事项的变迁和确定无一例外地体现在村规民约中。

(二)渗透国家权力

作为自治和法治的边界,村规民约向法治方向传递着重点治理事项的同时,也向自治方向渗透着国家权力。

C村规民约》体现国家层面的他治,显然是国家权力渗透的表现。无论是基层党建形成的领导体系,还是政府机关下达的政治任务,都在村规民约中占据了重要的位置,这表明村规民约距离纯粹的自治还有着相当的距离。与此同时,国家权力还隐藏在文明家庭的评比之中,比如《C村村规民约》第8条就倡导争创道德建设示范户文明家庭’”,而这一示范的内容、文明的标准,都来自于国家政府,并非由村民自行确立。2015年《BC村村规民约》最后更是明确社会治理齐参与,齐心共筑C村梦,将中国梦的国家话语体系引入到农村地区。

文本化的村规民约不可避免会涉及到以上三种情形之一,这就意味着,在法治中国建设的大背景下,从形式规范的角度出发理解村规民约,就要接受国家权力借助村规民约渗透到自治组织的现实。也就难怪有学者慨叹,村规民约不过是在国家政权力量的帮助、指导下,由乡民们自觉地建立的相互交往行为的规则

然而,这一判断,对C村来说,或许过于绝对。因为即便是从文本上分析,C村的村规民约也不仅仅有被动的权力渗透,而且有主动的权力接受。

以《C村村容和环境卫生管理规定》为例,第2条规定不准乱搭建、乱摆设、有碍村容,违者除责令清除外,还要根据上级有关规定进行处罚。村委会——包括村民会议,都无权实施对某一违章建筑的清除工作,这是因为,何为违章建筑的判断标准并非村民会议确立,而是来自于行政规章。因此,如果不将国家权力引入到村规民约的执行中来,这一规范就失去了威慑力。村规民约是对基层生态的反映,其本身具有明确的针对性和功效性,力图解决与村民日常生活相关的诸种问题。村容村貌本身和每个村民的日常生活关系密切。2016年初,上海女逃离江西农村事件虽然已经被确认为是造谣事件,可其引发的两极分化却表明,农村的公共卫生和个户卫生问题依然令人担忧。而《C村村容和环境卫生管理规定》主要来自于C村村民的自发选择,是《C村村规民约》第11管好粪便、垃圾,讲究卫生,美化、绿化环境,维护村容、村貌整洁的的细化。随着B镇对下辖村干部培训的增多,以及C村村民和城市生活交往的加强,拥有一个类似于(甚至是相当于)城市卫生水平的生活环境成为了大部分人的希望。上级有关规定的处罚,是村委会强制推行某些规范的必备手段。毕竟,村委会本质上只是一个自治组织,它只有弱化版的服务权力,没有任何强化的暴力支持,因此,为了村规民约的落实,必须在一定程度上允许国家权力的介入。

主动寻求国家权力介入的另一个例子,是《C村村规民约》第6条:住房建造或动迁服从村镇建设统一规划。村,是村民自治集合;镇,是国家基层政权。二者被捆绑在了一起,实际上也是用后者来加强前者的权威性。

之所以如此,是因为改革开放之后,国家权力退出农村,一方面导致村民个体化意识(以权利文化为代表)日益高涨,另一方面对应村民自治组织——村委会的权威性未获认同,进而导致了农村地区公共性的瓦解。C村村委会在访谈中指出,如今的村民在自己的问题上,采用权利话语,有意识地警惕村委会的治理,但在公共服务事项上,则单方面要求村委会有所作为。于是,在法治中国建设的进程中,村委会唯有依靠成文的、有法律规范依据的行为规范才有可能重塑公共性,村规民约便是其中之一。这一重塑,在村委会本身力所不及之时(比如,环境问题、安全问题等公共秩序事项),就有必要主动寻求国家权力的介入。甚至,在实践操作中,村规民约被动接受国家权力渗透的条款可能演变为一种筹码:当村委会有效地完成了被动任务之时,国家权力也要按照村规民约的主动条款来维护农村尚且脆弱的公共性。

 

结语

C村的村规民约和法律规范的着这种互动,尽管未必具有独特的普遍性,即它优异于其他农村的互动模式,进而可以成为法治中国视界下中国农村的典范代表,但是,它具有着普遍的独特性,即在法治中国的建设中,村规民约这一来自于法律规范规定且特属于农村地区的行为规范,是农村基层法治中不可或缺的重要一环。新时期国家权力的送法下乡,必须认识到村规民约和法律规范之间规范意义上的双向互动,而不能越过村规民约、直接利用法律规范单向性地改造农村生态。

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