我国城乡贫富差距的成因

2005-12-20 15:47:05 作者：谢海定 来源：xueshu.fyfz.cn 浏览次数：0 网友评论 0 条

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一、          我国城乡贫富差距的历史与现状

二、          我国城乡贫富差距的历史原因

——二元户籍法律制度的确立

三、          二元户籍法律制度的演变

四、          城乡贫富差距与二元户籍法律制度的关联

20世纪80年代中期以来，随着我国经济形式的多样化、产业结构的调整和分配模式的改革，在收入分配和财富积累领域，社会成员之间日益出现了比较严重的贫富分化现象。旧有的工农、城乡、脑体差别越来越表现为财富占有方面的行业之间、地域之间、城乡之间的贫富差距。对于这些现象，经济学、政治学、社会学、哲学等学科均给予了巨大关注。本文仅就其中的城乡贫富差距现象的成因，从户籍法律制度的角度作一简要分析。

一、我国城乡贫富差距的历史和现状

城乡之间的贫富差距并不是改革开放以后才有的现象。建国后，由于我国在政治社会领域采取的是城乡二元化的社会控制模式，并且完全禁止劳动力的自由流动，大批人口被强制性地纳入农村，城乡之间的收入分配也明显呈两极分化态势。[1]

1978年—1985年，随着我国农村生产承包责任制的制度创新，城乡贫富差距曾经有一定程度的减小。[2]但是，1985年后至今，城乡贫富差距再次拉大，到1994年达到历史的最高点，城乡居民家庭人均收入的比率达到了2.86。下表列出了1978—1998年中国城乡居民家庭人均收入的有关统计数据，从中可以大致看出贫富差距的演变情况。

图表一：城乡居民家庭人均收入及其比率（单位：元）

资料来源：《中国统计年鉴（1998年）》，第325页；《新中国五十年统计资料汇编》，第137-138页，中国统计出版社1999年版。比率系根据相关数据折算得出。

有学者采取对全国家户十等分组的方式进一步研究了中国80年代末90年代初的城乡差距，结果发现，中国最穷的10%人口基本上在农村（99.58%），而最富的10%人口大多在城市（88.12%）。下表较为详细地揭示了我国城乡之间的明显的差距。

图表二：全国家户十等分组中城乡家户各占的比例

资料来源：赵人伟等主编《中国居民收入分配研究》，中国社会科学出版社1994年版，第105页。

二、城乡贫富差距的历史原因

——二元户籍法律制度的确立

作为人民解放战争胜利的直接后果，新中国消灭了官僚资本；从20世纪50年代开始，陆续进行的土地改革运动、合作化运动、对工商业的社会主义改造和人民公社运动，完全消灭了生产资料的私有制；60年代各种“割资本主义尾巴”的运动和“无产阶级文化大革命”运动，更是几乎消灭了中国领土上在生产资料领域的一切私有现象。[3]

人们常常认为，1978年前我国的收入分配制度总体上属于平均主义。如果此看法正确的话，考虑上述引文所提及的因素，这段时间内应该不存在城乡之间的贫富差距问题。然而，根据学者及《中国统计年鉴》提供的数字，1957年我国城市居民的收入是农村居民的3.48倍，[4]改革前后临界线上的1978年是2.36倍；[5]按照图表一的数字，1978年城乡居民家庭人均收入的比率为2.57，与当前的城乡贫富差距程度旗鼓相当。那么，究竟是什么导致了这一阶段的城乡贫富差距呢？

新中国面临的首要难题之一可能就是城市的失业和农村的剩余劳动力问题。1949年，城镇失业人口达到400万，占当时在业人口的50%，农村的破产农民达几千万。[6]由于城市失业人口在性质上均属于无产阶级，而新中国政府是无产阶级领导的政府；城市失业比农村失业更严重地威胁社会稳定和政府的威信；土地改革后农民都有小块土地，农村的失业至少是处于隐性状态，[7]在解决失业问题时，新中国的政府几乎毫不迟疑地选择了牺牲农村的办法。1950年6月政务院颁布了《城市失业工人暂行办法》，着手解决城市失业。1952年7月政务院召开全国就业会议，通过《关于就业问题的决定》，指出对农村剩余劳动力应积极设法使之在生产上发挥作用，克服盲目流入城市。1953年4月17日，政务院发布《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，规定未经劳动部门许可和介绍，不得在农村招收工人。1954年3月，内务部和劳动部又发出《关于继续贯彻〈劝止农民盲目流入城市〉的指示》，重申限制农业剩余劳动力向城市转移的禁令。1955年4月12日，中共中央在《关于第二次全国省、市计划会议总结报告》中批示，“一切部门的劳动调配必须纳入计划，增加人员必须通过劳动部门统一调配，不准随便招收人员，更不准从乡村中招收人员。”与此同时，政府对农村实行生产合作社运动，将个体农民投入合作社中，农村失业问题被更进一步有意识地遮盖起来。

1956年秋，过激的合作化运动加上自然灾害，使不少省份粮食大量欠收，安徽、河南、河北、江苏等地农民、复员军人、和乡、社干部纷纷外流，试图进入城市寻求生存机会。在这种情况下，1956年8月28日，中共中央批发劳动部党组报送的《关于解决城市失业问题的意见》，仍然提出各企事业单位招收人员时，应遵守先城市后农村的原则。1956年12月30日，国务院发布《关于防止农村人口盲目外流的指示》，除再次强调对农民进行思想教育外，还明确规定工厂、矿山、铁路、交通、建筑等部门不应私自招收农村剩余劳动力。但是，该《指示》未能起到预期效果，于是，1957年3月2日，国务院又发布《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》，9月14日发布《关于防止农民盲目流入城市的通知》。12月13日，国务院全体会议通过《关于各单位从农村中招收临时工的暂行规定》，明确要求城市“各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民”，“招用临时工必须尽量在当地城市中招用，不足的时候，才可以从农村中招用”。

迫于生存的压力，农民外流现象并没有因上述《指示》、《通知》或《规定》而终止。1957年12月18日，中共中央和国务院联合发布《关于制止农村人口盲目外流的指示》。联合指示特别强调：（1）组建以民政部门牵头，公安、铁路、交通、商业、粮食、监察等部门参加的专门机构，全面负责制止“盲流”工作；（2）农村干部应加强对群众的思想教育，要就地展开辩论，提高农民的思想觉悟；（3）铁路、交通部门在主要铁路沿线和交通要道，要严格查验车票，防止农民流入城市；（4）民政部门应将流入城市和工矿区的农村人口遣返原籍，并严禁他们乞讨；（5）公安部机关应严格户口管理，不得让流入城市的农民取得城市户口；（6）粮食部门不得供应没有城市户口的人员粮食；（7）城市一切用人单位一律不得擅自招收工人和临时工。

至此，城乡之间的铜墙铁壁已然浇铸起来，所缺的仅仅是以法律的形式将其长期固定下来。1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》；该《条例》第10条第2款规定，“公民由农村迁往城市，必须持有劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。城乡有别的二元户籍制度终于完成了最后一道“工序”。

二元户籍法律制度的确立，首先在就业方面使城市居民免受农民的竞争，同时使农村在几乎全部人口均处于半失业的状态下挣扎着维持生存，城乡居民收入的差距自然开始制度化地扩大起来。

三、二元户籍法律制度的演变

即使不排除其他种解释的可能性，建国后城乡贫富差距的变化轨迹也与二元户籍法律制度的确立和演变大致吻合。

随着“大跃进”运动进入高潮，城市出现了劳动力不足的假象。1958年6月，中共中央决定下放招工权限。据统计，1958年后半年，全国有1104万名农村劳动力成为城市职工，城市人口比上年净增2066万人。在11月召开的全国工业书记会议上，人们乐观地认为“社会主义生产建设的全面跃进，使得劳动力从过剩转变为普遍不足，历史上长期存在的失业问题，得到了彻底解决”。[8]然而，由“大跃进”带来的全国粮食危机很快使劳动力的转移大门再次紧闭。1959年2月4日，中共中央发出《关于制止农村劳动力流动的通知》，3月1日，中共中央、国务院联合发出《关于制止农村劳动力盲目外流的紧急通知》。1961年1月中共八届九中全会决定的“调整、巩固、充实、提高”八字方针，以精简职工和减少城镇人口为主要措施，决定在三内减少2000万城市人口。1961-1963年，全国精简职工1800万人，压缩城市人口2600万人。

1962年12月，公安部三局发出《关于加强户口管理工作的意见》指出：“对农村迁往城市的，必须严格控制；城市迁往农村的，应一律准予落户，不要控制；城市之间必要的正常迁移，应当准许，但中、小城市迁往大城市的，特别是迁往北京、上海、天津、武汉、广州等五大城市的，要适当控制。”1962年6月20日，中共中央就压缩农村吃商品粮人口的问题批示各地，要求对农村不合理的吃商品粮的人口进行压缩。1964年8月14日，国务院批转公安部《关于户口迁移政策规定》，要求对迁入城市的人口实行严格控制。

从1962年到1979年，有计划的“上山下乡”运动把部分城市知识青年送到农村。据统计，此期间的“知青”达1776万人，国家为此累计拨负安置经费75.4亿元。[9]这种二元户籍制度在实施中的“变种”，恰恰为城乡贫富差距的缩小起到了一定作用。

1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，强化了对户口工作的严格管理。《规定》要求：（1）户口从农村迁往市、镇（含矿区、林区等），由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津的，要严加控制；（2）与市、镇职工、居民结婚的农村人口，不得迁入城镇，子女也必须在农村落户；（3）市、镇职工在农村的父母，不得迁入城镇；（4）从农村招收的临时工、合同工、转换工，户口不得迁入城镇；等等。该规定开始用“农转非”概念代替原来的“盲流农民”提法，但是二元户籍制度的实质并没有丝毫改变。此后，公安部为贯彻《规定》，给各省市下达了“农转非”指标，即“每年批准从农村迁往市镇和转为非农业人口的职工家属人数，不得超过非农业人口数的1.5‰”。

1980年10月，全国城市规划会议确定了我国城市发展的基本方针：“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市。”但这一基本方针并未引起二元户籍制度的松动，[10]相反，1981年12月国务院发出《严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》。

对农村人口入市稍有松动的是1984年中央1号文件，该文件宣布允许农民进入集镇落户，但入镇人口只能自理口粮。1985年9月，第六届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《中华人民共和国居民身份证条例》，开始建立居民身份证制度。这是我国户籍法律制度的一次改革。

1989年10月，国务院针对一些地方自行放宽“农转非”标准的做法，发出《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》，要求：（1）把“农转非”纳入国民经济与社会发展计划，实行计划管理；（2）严格执行国家规定的各项“农转非”政策；（3）对“农转非”实行计划指标与政策规定相结合的控制办法；（4）加强“农转非”的审批管理，改变多头审批状况；（5）加强对“农转非”工作的统计、监督和检查。1990年7月，国务院办公厅又转发国家计委等部门《关于“农转非”政策管理工作分工意见报告的通知》，规定：（1）国务院各行业主管部门都要按照《国务院关于严格控制“农转非”过快增长的通知》精神，严格把关；（2）劳动部、人事部和财政部对行业主管部门提出的有关调整与制定“农转非”政策的方案，分别从劳动就业、干部政策和财政承受能力等方面进行平衡，提出审批意见；（3）国家计委、公安部、商业部作为“农转非”计划与政策的管理部门，要加强宏观管理，使政策与计划紧密衔接；（4）对现行“农转非”政策的调整或制定新的“农转非”政策，一律报请国务院审定。

总体上看，到目前为止，二元户籍法律制度尽管在八十年代后有所变化，但其实质没有改变，其为城乡所设立的铜墙铁壁的界限没有撤除和减损。

四、城乡贫富差距与二元户籍法律制度的关联

二元户籍法律制度可以揭开本文第二部分开始所提出的疑团：在没有生产资料私有制的社会里，学者们所津津乐道加以声讨的“平均主义”分配方式其实并不存在，所存在的最多只是城市内部和乡村内部的“平均主义”。那么，二元户籍法律制度是怎样导致城乡贫富差距的呢？

首先，在没有私有资本的社会里，就业是脱贫致富的首要途径。二元户籍法律制度的确立恰恰是为了解决城市居民的就业，而其所牺牲的正是农村居民的就业权利。在前述众多的法律、法规、规章、文件中可以看出，限制农民进入城镇竞争就业，是二元户籍法律制度自始至终的主要目的之一。城市就业权的制度性垄断，为城乡贫富差距提供了最为坚固的保障。

在就业权利方面，尽管1985年后我国实行身份证制度，为农民进程做工提供了一点点客观可能性，然而，进程民工在就业权利上仍然为法律规章所限制。这尤其表现在近几年各地方开始颁布的“职业保留”立法。1995年2月，上海市劳动局发布《上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管理办法》，将行业工种分为三类：可以使用、调剂使用和禁止使用外地劳动力的行业工种；并随即公布该市各企事业单位不得招聘外地劳动力的首批行业工种：金融和保险，各类管理业务员、调度员、商场营业员、星级宾馆与饭店前厅营业员、话务员、核价员、司磅员、出租车驾驶员，各类售票、检票员、保育员、电梯工、设备保全工、描绘图工、文印工、各类抄表工、库工、门卫、分析、检测、计量、调试工。该《办法》还规定，自公布日起，各企事业单位已使用的外地劳动力属于上述行业、范围的，必须限期清退；违反通告的单位一经查实，将按有关规定予以经济处罚或通报批评。[11]与此同时，青岛、山东、北京等全国很多城市均发布类似的“职业保留”法规，部分城市甚至规定，凡使用外地劳动力的单位每使用1人必须向政府缴纳一定的手续费。[12]这些职业保留立法多是为响应中央解决城镇下岗职工安置的号召和部署而作出的，其对城市居民就业权利不容置疑的优先保障，再明显不过了。

其次，如果说二元户籍法律制度是一种就业权利配置的不平等，与其相配套的社会福利保障制度则就是将财富直接配置给城市居民。50年代正是中国经济建设的起步阶段，也是城乡居民的饥荒年代之一。政务院1953年11月发布的《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》及《粮食市场管理暂行办法》，就是一方面确保对城市居民供应口粮，另一方面排除农村人口在城市取得粮食的可能性。1957年中共中央和国务院的联合指示更明确强调禁止对没有城市户口的人员供应粮食。

1951年2月发布并于1953年1月修订的《中华人民共和国劳动保险条例》，详细规定了城市国营企业职工所享有的各项劳保待遇，包括职工病伤后的公费医疗、公费修养和疗养、退休后的养老金、女职工的产假及独子保健、伤残后救济金、死后的丧葬与抚恤等等。国家机关、事业单位工作人员的劳保待遇，也以病假、生育、退休、死亡等单项规定作出，城市集体企业，多参照国营企业办法实行劳保。至于改革开放后的所谓“菜篮子”工程、住房制度及其改革、工资改革等各种补贴，城市居民更是每年都从国家直接获取了大量的非劳动性财富。这些财富都是农村居民不可能得到的。

再次，人才的聚集常常被认为是经济发展的关键，而几十年来二元户籍法律制度基本上剥夺了农村人才聚集的可能性。即使是1962—1979年的“上山下乡”运动，“知青”也不是作为人才被送往农村的，更不可能享有作为人才发挥作用的制度空间。二元户籍法律制度通过阻隔城乡，一方面使农村较为优秀的人才产生居留城市的动机，把接受了较高教育水平的农村学生留在城市，使农村处于人才的“不毛之地”。

最后，二元户籍法律制度在把资源配置给城市、阻止农民进入城市的同时，不但把农村的基础设施、教育建设甩给农民自己负担，还让农民承担沉重的财政负担。1965年，据财政部汇总27个省、市、自治区317个公社29664个生产队的调查材料反映，农村的收入分配比例是：国家税收占分配总收入的5.73%，集体提留占39.93%，社员分配占54.34%。[13]1985年，全国农民负担的总体情况是：农业税47亿元，民办教育16亿元，供养五保户10亿元，照顾烈军属5亿元，文化卫生20亿元，民工建勤义务工20亿元，计划生育32亿元，基层干部和脱产人员补贴70亿元，乱收费40亿元，总计257亿元。[14]80年代末开始，尽管中央三令五申“减轻农民负担”，但是由于国家拨负的农村财政经费有限，农村干部又很难像城市的国家机关、企事业单位领导那样容易致富，以及中国政治体制特有的以政绩作为官员升迁资本的特点，农民负担一直居高不下。[15]

总而言之，二元户籍法律制度确立了中国社会的两极：一面是就业、社会福利、教育、人才、基础设施、资金拨负均享有优先的保障，一面是就业、社会福利被排斥，基础设施、教育建设需要自给，人才被掏空，粮食物资、资金均被掠走，如此的制度性安排，难道还有不产生巨大贫富差距的可能吗？